любобытная статейка о новом законопроекте

[Gest]

Игра по понятиям
В нее настойчиво предлагают сыграть Государственной Думе
НАША газета уже писала об одном из весьма спорных законопроектов, появившихся еще в прошлой Думе, - законопроекте об игорном бизнесе (впоследствии переименованном в закон о деятельности игорных заведений). Казалось бы, такой закон действительно был бы очень нужен: отрасль азарта в стране развивается быстрыми темпами, а сопутствующие этому проблемы, в том числе и социального характера, не решаются. Но при анализе законопроекта стало понятно, что едва ли он поможет все эти проблемы решить.
Упущенные возможности
От закона ожидали, что он не только поможет заполнить "белые пятна" в нормативно-правовом регулировании этой сферы, но и реально защитит потребителя продукта игорных заведений. Ведь в нашей стране до сих пор нет единых правил проведения игр - каждое заведение может утвердить свои правила любой игры, хоть в наперстки. А ведь абсолютно ясно, что выигрывает тот, кто устанавливает правила.
В прессе не раз писали и о другого рода проблемах - выплаты выигрышей. И эти вопросы также не урегулированы законодательно. Наконец, целые волны общественного недовольства вызывают вовлечение в игру несовершеннолетних, размещение игорных заведений везде, где угодно, даже в непосредственной близости от школ или медицинских учреждений.
Нужно отметить, что за рубежом существует обширный опыт решения всех этих проблем. В частности, во многих странах законодательно стимулируется выведение игорных заведений за пределы городов, а в Швейцарии действует норма, согласно которой в каждом игорном заведении присутствует врач, который следит за тем, чтобы играли только психически здоровые люди. Увы, все эти возможности так и не были использованы теми, кто инициировал подготовку проекта.
Зато в их поле зрения попали вопросы уже законодательно урегулированные, прежде всего - вопросы лицензирования предприятий отрасли. В законопроекте предлагалось для игорного бизнеса ввести свой, отличный от общих принципов, порядок лицензирования. Соответственно, к примеру, изменить порядок и размеры платы за получение лицензий. Например, устанавливалось, что предприятия этой сферы должны платить за это от 1 до 30 миллионов рублей. Но ведь существует Закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", регулирующий вопросы лицензирования множества видов деятельности. Этот закон принимался по инициативе минэкономразвития, а его глава Герман Греф не раз обращал внимание, что этот акт позволяет сделать лицензионные механизмы универсальными и прозрачными. Этот акт никто не отменял - а в нем, кроме прочих, предусмотрено и лицензирование игорной деятельности. На это обратило внимание разработчиков проекта правительство РФ в своем отзыве на проект, направленный в Думу в конце 2003 года, где говорится, что проект противоречит действующему закону. Это было понятно и участникам рынка, выразившим, наряду с минэкономразвития, недоумение по поводу необходимости выведения игорного бизнеса из-под действия закона о лицензировании. Вот что говорится по этому поводу в отзыве минэкономразвития: в целях сохранения единого порядка лицензирования минэкономразвития считает нецелесообразным применение к данному виду деятельности особого порядка лицензирования. Об этом же говорится и в отзыве правительства. Для чего было выводить лицензирование игорного бизнеса из-под действия общего закона? Участники рынка считают, что цель здесь была одна: этот маневр позволяет задать собственные, выгодные тем или иным силам, правила игры и использовать новый закон в своих интересах.
Не меньше вопросов вызвал проект и у президента России, направившего свой отзыв на проект в Думу в октябре 2003 года. Он также указал на несоответствие норм проекта положениям закона о лицензировании. Наиболее существенное замечание касается процедурных вопросов. "Как следует из финансово-экономического обоснования к проекту, - говорится в отзыве, - его принятие не потребует дополнительных средств из федерального бюджета. При этом не учитывается то обстоятельство, что работы, проводимые по обязательному лицензированию и сертификации на уровне РФ, оплачиваются в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете". Таким образом, по сути финансового обоснования авторы проекта не дали.
На тот же момент обращено внимание и в уже цитировавшемся выше заключении правительства. Здесь отмечают, что реализация предложенной в проекте работы по организации лицензирования игорной деятельности потребует расходов из федерального бюджета. При этом откуда брать эти деньги, в проекте не говорится, что противоречит и положениям Бюджетного кодекса. К тому же согласно ч. 3 статьи 104 Конституции законопроекты, требующие финансовых затрат, могут вноситься только при наличии заключения правительства. Согласно регламенту Государственной Думы, законопроекты, требующие затрат из госбюджета и не имеющие указаний на источники финансирования, не могут быть рассмотрены и подлежат возвращению разработчикам. Однако этого, несмотря на позицию президента и правительства, так и не произошло, и проект продолжил свое существование в прежнем виде. Более того, проект закона практически тут же - в октябре 2003 года - был вынесен на второе чтение. 16 октября в Думу приходит письмо из Главного государственного правового управления президента РФ, в котором подчеркивается: в проекте, подготовленном для второго чтения, не учтены замечания президента РФ, изложенные в предыдущем письме. В частности, законопроект нужно приводить в соответствие с нормами закона о лицензировании. В связи с этим предлагается снять проект с рассмотрения Государственной Думой. Несмотря на все это, проект выносится на второе чтение буквально на следующий день после получения этого письма, 17 октября, и усилиями СПС, аграриев и коммунистов принимается.

[Gest]

Замечания без права внесения
Отметим, что происходит все это "на излете" работы Думы прежнего созыва. В Думе нового созыва работа над законом вроде бы начинается с более внимательного его рассмотрения - комитет по экономической политике принимает решение о его возвращении в процедуру второго чтения, формируется специальная рабочая группа по доработке проекта. Но вот что странно: сторонники законопроекта предлагают вынести его на рассмотрение палаты во втором чтении и тут же направить в третье. Возникает вопрос: а каким образом тогда вносить в него поправки, если при третьем чтении их внесение не предусмотрено?
Неудивительно, что пока "воз поправок" и ныне там. Вот очередное письмо - датированное уже сентябрем этого года - в Думу из Государственного правового управления президента. Снова те же слова: "...в проекте не учтены замечания...". Начальник управления, помощник президента РФ Лариса Брычева на пяти листах излагает список замечаний к законопроекту и в заключение отмечает: проект обладает столькими недостатками, что не может быть рекомендован для рассмотрения. Заметим: та же позиция, что была и в первом письме президента - качество проекта столь низко, что его нужно снимать с рассмотрения. Но все эти предложения почему-то так и остаются без должного ответа. Что уж говорить о других ведомствах, чьи предложения тоже по сути игнорируются. Вот отзыв на проект, подписанный руководителем Федеральной антимонопольной службы Игорем Артемьевым. "Законопроект подготовлен без учета требований антимонопольного законодательства", - считают в ФАСе. Здесь, в частности, обращают внимание на норму о возможности получения игорной лицензии тем или иным предприятием... только после года работы на рынке. "Указанные положения представляют собой непреодолимый административный барьер для вхождения на данный рынок", - справедливо полагают в ФАСе.
Озадачило чиновников и другое положение законопроекта. "Для соискателей лицензии... установлено обязательное требование иметь не менее 10 игровых столов и 30 игровых автоматов в одном зале". Это, поясним, для городов с населением от 2 до 5 миллионов человек, а для столиц количество оборудования должно быть еще больше. По мнению ФАС, эти нормы вступают в противоречие с требованиями антимонопольного законодательства. Но это с юридической точки зрения. А с практической - ситуация еще более непонятная, ведь получается, что согласно закону от предпринимателя, имеющего, к примеру, зал с 15 или 20 игровыми автоматами, вполне могут потребовать... увеличить их число до 30! То есть закон, с одной стороны, ограничивает (если не закрывает вообще) доступ на рынок новых компаний, а с другой - стимулирует увеличение игорных заведений. Где здесь логика?
Непонятна и противозаконна, на взгляд ФАС, и норма закона, запрещающая организацию казино в городах с населением менее 1 миллиона человек. По сути, тем самым весь бизнес "вталкивается" в крупные города, где их и так переизбыток. При этом опыт зарубежья, где казино, напротив, выведены из городов, полностью игнорируется.
В законопроекте заложена цифра казино, которые могут работать в Москве и Санкт-Петербурге,- 56, странным образом совпадающая с тем количеством заведений, которые работают на данный момент. Следуя этой логике, нужно законодательно закреплять, к примеру, число магазинов, торгующих табаком или алкоголем.
Недоумение вызвало и предложение авторов закона... в обязательном порядке оборудовать игорные заведения баром. Для чего это сделано? Может, для того, чтобы человек, пришедший поиграть, легче расставался с деньгами? Какая уж тут защита клиента?!
Все признаки нарушения антимонопольного законодательства и других нормативных актов ФАС обнаружила и в нормах, касающихся размера лицензионных сборов и собственных активов (такого понятия, к слову сказать, в экономической науке вообще не существует и, по-видимому, оно придумано авторами проекта специально по случаю). По мнению ФАС, установление размера этих самых собственных активов до 600 миллионов рублей (!) является, во-первых, необоснованным, а во-вторых, никак не защищающим интересы клиентов заведений. Если разработчики проекта преследовали цели гарантировать таким образом выплату выигрыша, то нужно было опираться на действующие нормы Гражданского права, считают в ФАСе, то есть использовать механизмы банковских гарантий, залога или ввести институт страхования ответственности владельцев игорных заведений.

[Gest]

Монополия в законе
Вообще о замечаниях к проекту можно говорить довольно долго - соответствующие письма прислали и министерство экономической политики и торговли, и минфин, и минюст. Вопрос в другом: а почему все эти предложения никак не учитываются в законопроекте? Показателен в связи с этим список членов рабочей группы, сформированной для доработки проекта. Здесь, во-первых, нет представителей правоохранительных и силовых ведомств, что было бы вполне логично, учитывая постоянно сыплющиеся в адрес игорного бизнеса обвинения в криминализированности. Почему бы не пригласить для создания действительно работающего документа представителей прокуратуры, МВД, ФСБ, Госнаркоконтроля?
Но уж совсем не понятно, почему в составе группы нет ни одного представителя тех ведомств, что прислали свои замечания. А ведь их приглашение было бы вполне обоснованным. Как и приглашение представителей Главного правового управления президента - если инициаторы проекта рассчитывают на успешное прохождение своего детища не только через Госдуму и Совет Федерации, но и на подписание закона президентом.
Наблюдатели делятся таким мнением: учет присланных замечаний означал бы изменение самой концепции проекта, его трансформацию из документа весьма спорного содержания в базовый документ, регулирующий и стимулирующий разумное развитие отношений в целой отрасли экономики. Но это ли нужно его разработчикам?
Вот еще один отзыв на проект - Научно-экспертного совета при председателе Совета Федерации. Проанализировав правовую состоятельность проекта, в Совете Федерации пришли к мнению, что проект не только нарушает действующие законы. "Целью группы лиц, добивающихся принятия законопроекта, являются попытка осуществления фактического "передела" рынка и монополизация его в руках узкого круга компаний игорного бизнеса", - говорится в поступившем в Государственную Думу документе. "Принятие законопроекта приведет к монополизации в сфере игорного бизнеса, существенно расширит влияние московских игорных заведений на регионы и перераспределит в их интересах основную часть доходов". Близка этой и точка зрения ФАС. В антимонопольном ведомстве считают, что закрепление законопроектом указанных в нем размеров платы за вход на рынок - стоимость лицензии может быть доступна только наиболее крупным хозяйствующим субъектам, то есть тем же самым "воротилам бизнеса", о которых по сути идет речь и в записке СФ.
Что ж, экспертам есть на чем строить свои выводы, ведь тогда становятся понятными и нормы, ограничивающие доступ на рынок новых игроков, и сверхзавышенные величины лицензионных сборов, которые уплатить реально могут лишь единицы. Понятным становится и то, почему же все эти нормы так и не претерпели изменения в проекте, даже встретив негативную реакцию со стороны президента, Главного правового управления, правительства и таких ведомств, как минэкономразвития, ФАС, минюст и других.
Непонятно только, на что рассчитывают желающие написать проект федерального закона лично "для себя"?
Когда верстался номер
Буквально накануне подписаны протоколы заседания рабочей группы по доработке законопроекта. Увы, содержание этих документов лишь подтверждает высказанные выше опасения. Во-первых, из десятков направленных к проекту замечаний, даже если брать те, что касаются прямых противоречий текста законопроекта уже действующим законам, в центр внимания рабочей группы попали единицы. Причем даже по тем коллизиям, которые группа рассмотрела, приняты либо крайне неопределенные, расплывчатые решения, либо замечания и вовсе отклонены. Самое существенное, что рабочая группа отказалась приводить нормы проекта в соответствие с Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Согласно решению, лицензирование должно осуществляться... "в соответствии со специальным законом". По странному совпадению параллельно стало известно о решении Комитета ГД по собственности, одобрившего законопроект минэкономразвития, который существенно либерализует процедуры лицензирования в стране. Вряд ли глава минэкономразвития знает о том, что его усилия могут быть сведены на нет другим законопроектом, использующим механизм лицензирования как инструмент монополизации и передела рынка в игорном бизнесе. Так что замечания заинтересованных ведомств пока так и не услышаны.


Российская газета от 19.10.2004

[Alf]

Это почти та же статья, что и в "Парламенсткой газете" от 15 октября. Кстати, обе статьи в день их выхода были выложены на сайте РАРИБ:

"Закон без права переписки?"
http://www.rarib.ru/pub.cfm?id=485&type=5
"Игра по понятиям"
http://www.rarib.ru/pub.cfm?id=486&type=5

И посвящены они, скорее, не новому законопроекту, а старому. А основной их смысл и направленность заключаются в том, что закон или не нужен или не доработан. Никто, наверное, не будет спорить со вторым утверждением (назовите хоть один закон, который можно назвать "доработанным"). А первое утверждение может и уже вступило в противоречие с окружающей действительностью.

[Gest]

Извеняюсь просмотрел, там есть еще и окончание

Когда верстался номер
Буквально накануне подписаны протоколы заседания рабочей группы по доработке законопроекта. Увы, содержание этих документов лишь подтверждает высказанные выше опасения. Во-первых, из десятков направленных к проекту замечаний, даже если брать те, что касаются прямых противоречий текста законопроекта уже действующим законам, в центр внимания рабочей группы попали единицы. Причем даже по тем коллизиям, которые группа рассмотрела, приняты либо крайне неопределенные, расплывчатые решения, либо замечания и вовсе отклонены. Самое существенное, что рабочая группа отказалась приводить нормы проекта в соответствие с Законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Согласно решению, лицензирование должно осуществляться... "в соответствии со специальным законом". По странному совпадению параллельно стало известно о решении Комитета ГД по собственности, одобрившего законопроект минэкономразвития, который существенно либерализует процедуры лицензирования в стране. Вряд ли глава минэкономразвития знает о том, что его усилия могут быть сведены на нет другим законопроектом, использующим механизм лицензирования как инструмент монополизации и передела рынка в игорном бизнесе. Так что замечания заинтересованных ведомств пока так и не услышаны.


Российская газета от 19.10.2004